污水處理廠進水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的話題業(yè)內(nèi)已經(jīng)多次討論，污水處理廠需要承擔(dān)出水超標(biāo)法律責(zé)任的結(jié)論似乎也已經(jīng)蓋棺定論，無論是監(jiān)管部門還是司法判例都基本驗證了這個結(jié)論。然而，污水處理廠對此頻頻喊冤甚至訴諸法律的抗 爭一直沒有停止，且隨著污水處理技術(shù)不斷提升優(yōu)化和環(huán)保監(jiān)管的不斷加強，污水運營企業(yè)因運營不當(dāng)導(dǎo)致的出水超標(biāo)情形越來越少，因進水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的比例相對提高，因此，對污水處理廠進水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的法律責(zé)任進行探究非常具有現(xiàn)實意義。

監(jiān)管政策及司法現(xiàn)狀

（一）監(jiān)管政策不支持進水超標(biāo)可以免除污水處理廠出水超標(biāo)的責(zé)任

近年來，隨著被處罰污水處理廠頻頻喊冤，部分地區(qū)將進水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)列入了行政處罰自由裁量因素。2018 年 10 月 29 日，河北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、河北省環(huán)境保護廳聯(lián)合發(fā)布《城鎮(zhèn)污水處理和城市黑臭水體整治專項行動方案》明確，對確因進水水質(zhì)和水量發(fā)生重大變化導(dǎo)致出水水質(zhì)超標(biāo)的，環(huán)保和排水主管部門要依法從輕或減免對其處理(處罰)。雖然方案中可以對進水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的情形免于處罰，但僅作為當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門執(zhí)法的指導(dǎo)性文件，并未被廣泛適用。根據(jù)在裁判文書網(wǎng)的檢索，以該方案作為抗辯理由或證明依據(jù)的司法判例中，尚未有污水處理廠據(jù)此被撤銷行政處罰的生效判決。

針對進水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的現(xiàn)象，現(xiàn)任生態(tài)環(huán)境部總工程師、水生態(tài)環(huán)境司司長張波在 2019 年 2 月份環(huán)境部召開的新聞發(fā)布會上就該問題明確表態(tài)“污水處理廠出水達(dá)標(biāo)排放是水污染防治法的明確規(guī)定，城市污水處理廠只要接納這個污水了，就要按照法律的規(guī)定達(dá)標(biāo)排放，這個是法律責(zé)任”，該言論也代表了環(huán)保部門將污水處理廠作為出水超標(biāo)責(zé)任主體的明確政策導(dǎo)向。

2020 年 3 月 27 日，濟南市生態(tài)環(huán)境局出臺《減輕和免除行政處罰的實施意 見(試行)》，意見規(guī)定了減輕和免除環(huán)境行政處罰的 16 種具體情形，其中包括進水超標(biāo)導(dǎo)致的出水超標(biāo)，在發(fā)現(xiàn)后立即主動報告并采取措施減輕危害后果的前提下應(yīng)當(dāng)依法減輕行政處罰。該規(guī)定在首開先河，此后其他省市也陸續(xù)出臺了污水處理廠進水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的環(huán)保處罰裁量政策，但需要注意的是，這些政策均強調(diào)“依法從輕或減輕”并未有“免除行政處罰”的字樣。

2020 年 12 月 13 日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范城鎮(zhèn)（園區(qū)）污水處理環(huán)境管理的通知》（簡稱“通知”或“生態(tài)環(huán)境部《通知》”），在強調(diào)“運營單位切實履行污水處理廠出水水質(zhì)負(fù)責(zé)的法定責(zé)任”的同時，通知規(guī)定“對由行業(yè)主管部門，或生態(tài)環(huán)境部門，或行業(yè)主管部門會同生態(tài)環(huán)境部門認(rèn)定運營單位確 因進水超出設(shè)計規(guī)定或?qū)嶋H處理能力導(dǎo)致出水超標(biāo)的情形，主動報告且主動或者減輕環(huán)境違法行為危害后果的，依法從輕或減輕行政處罰”。該規(guī)定相比較生態(tài)環(huán)境部于 2020 年 8 月 21 日發(fā)布的《關(guān)于進一步規(guī)范城鎮(zhèn)（園區(qū)）污水處理環(huán)境管理的通知（征求意見稿）》中要求運營單位“提供充分證據(jù)自證清白”的內(nèi)容，對進水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的認(rèn)定方式進行了具有一定操作性的規(guī)定，但并 未對污水處理廠的責(zé)任免除作出突破，僅規(guī)定污水處理廠因“進水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)”依法應(yīng)予以從輕或減輕行政處罰。

（二）司法判例亦不支持進水超標(biāo)作為出水超標(biāo)的免責(zé)事由

按照現(xiàn)有司法判例，基本的裁判依據(jù)是《中華人民共和國水污染防治法》第 十條規(guī)定：“排放水污染物，不得超過或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和 重點水污染物排放總量控制指標(biāo)?！焙偷谖迨畻l第二款規(guī)定：“城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運營單位，應(yīng)當(dāng)對城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)負(fù)責(zé)。”，上述規(guī)定均為強制性規(guī)定，違反該強制性規(guī)定的，應(yīng)依法接受環(huán)保部門的調(diào)查和處罰。另一方面，大部分的裁判文書均以現(xiàn)行法律并沒有規(guī)定任何可以免于處罰的例外情形和免責(zé)事由，不予采納污水處理廠提出的進水超標(biāo)抗辯理由。根據(jù)裁判文書 網(wǎng)的檢索，因進水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)的司法判例中，尚未有污水處理廠據(jù)此免于行政處罰的生效判決。

綜上，無論從監(jiān)管政策還是司法實踐角度，在環(huán)保監(jiān)管力度日益加強的宏觀背景環(huán)境下，污水處理廠因進水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)不予免責(zé)幾乎成為定論，按照目前法律規(guī)定的救濟途徑，污水處理廠通過聽證、復(fù)議或訴訟途徑達(dá)到撤銷行政處罰的概率是低的。

主管部門的監(jiān)管邏輯

在上述環(huán)保監(jiān)管和司法實踐的現(xiàn)狀背景下，因進水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)而被行政處罰的污水處理企業(yè)一方面需要投入更大成本盡力保障出水水質(zhì)，另一方面仍 然需要面對行政處罰和因此導(dǎo)致的額退稅損失，自然是叫苦不迭，對監(jiān)管部門多有抱怨，認(rèn)為監(jiān)管部門不追究超標(biāo)排污單位責(zé)任而處罰治理污染的污水處理廠是舍本逐末。為何現(xiàn)有的監(jiān)管政策和司法現(xiàn)狀均不支持將進水超標(biāo)作為免責(zé)事由，筆者認(rèn)為，首先需要厘清主管部門的監(jiān)管邏輯。

（一）污水處理廠角色的轉(zhuǎn)變

從 2002 年以來，我國城市污水處理開始引入市場機制，逐步實現(xiàn)了污水集中處理設(shè)施從各級政府部門負(fù)責(zé)建設(shè)到由市場化主體實施特許經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)變，同時，污水處理廠的主體性質(zhì)也由政府事業(yè)機構(gòu)逐步向從事污水處理服務(wù)的市場主體轉(zhuǎn)化：

根據(jù)上述規(guī)定，城市污水引入市場機制并采用特許經(jīng)營的運營模式后，將污水處理單一的政府提供服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧奖O(jiān)管、污水處理運營企業(yè)提供服務(wù)、排污單位支付費用的三方協(xié)同體系，不僅減輕政府負(fù)擔(dān)，提高服務(wù)效率，明晰各方權(quán)責(zé)義務(wù)，更重要的是將政府方從既是運動員又是裁判員的雙重角色中予以抽離，自此，政府部門對污水處理廠的監(jiān)管態(tài)度也發(fā)生了相應(yīng)的改變。

（二）監(jiān)管部門對污水處理廠定位的轉(zhuǎn)變

隨著城鎮(zhèn)污水處理廠市場化的推進，以及污水處理廠由政府直屬非盈利性事 業(yè)單位向具有一定盈利性質(zhì)企業(yè)單位的逐步轉(zhuǎn)換。在特許經(jīng)營模式下，污水處理企業(yè)經(jīng)政府方授權(quán)對污水處理廠進行投資、建設(shè)和運營維護，其作為與政府方權(quán)責(zé)相對明確的立運營主體，實際上更易于受到政府部門的直接關(guān)注，而且，政府方作為合同主體和付費主體，出于合同監(jiān)管和績效考核目的，也會加強對污水處理運營單位的監(jiān)管。